CSO 2만곳 난립…"징벌적 과징금만으론 리베이트 못 끊는다"

의약품 판촉영업자(CSO) 신고제가 도입 2년 만에 불법 리베이트 우회로로 변질된 가운데, 징벌적 과징금 신설만으로는 제도적 파탄을 막기 어렵다는 지적이 나왔다.

9일 한국제약바이오협회가 펴낸 'KPBMA 포커스' 36호에 실린 김·장 법률사무소 연구진(강한철·이환범·권혁찬 변호사)의 보고서는 불법 판촉 수수료의 최대 5배를 물리는 징벌적 과징금 신설을 제안했다.

보고서에 따르면 2026년 5월 기준 지방자치단체 등에 등록된 CSO는 1만5000곳에서 2만곳 수준으로 폭증했다. 정부가 신고제 도입 당시 예상했던 규모의 세 배를 웃도는 수치다.

이들 사업자 가운데 약 70%는 임직원이 1명에 불과한 영세 사업자로 나타났다. 진입장벽이 형식적인 사무실 마련과 24시간 수준의 사전 안내 교육 이수에 그치면서, 친인척 명의로 복수의 1인 법인을 세워 매출을 쪼개는 페이퍼 컴퍼니 설립이 줄을 이었다.

보건복지부와 건강보험심사평가원의 2024년 지출보고서 실태조사에서는 신고서를 제출한 CSO의 약 90%가 '경제적 이익 제공 내역 0건'으로 보고한 것으로 집계됐다.

불법 리베이트의 실질적 온상으로는 처방량 연동형 고율 수수료 관행이 꼽힌다. 제약사가 CSO에 지급하는 평균 수수료율은 통상 처방액의 37% 선이지만, 경쟁이 치열한 특정 복제약 품목은 60~75%까지 치솟는다.

신규 병·의원 처방액 전액을 판매 수당으로 몰아주는 이른바 '100대100 프로모션'도 공공연하게 이뤄지고 있다. 수수료가 건강보험심사평가원의 처방 조제 데이터와 연동되는 탓에 판촉자에게는 리베이트를 통한 단기 처방량 확대 유인이 상존한다는 게 보고서의 설명이다.

위탁받은 판촉 업무를 또 다른 하위 CSO에 넘기는 다단계 재위탁도 유통 질서를 흐리고 있다. 현행법은 재위탁 시 30일 이내에 원 위탁사인 제약사에 서면 통보하도록 규정할 뿐, 재위탁 횟수나 단계에는 제한을 두지 않는다.

일감이 1차 CSO에서 2차·3차 영세 벤더로 쪼개지는 과정에서 중간 마진 차액이 형성되고, 이는 불법 리베이트의 비자금으로 전용되기 쉽다. 리베이트 수사가 시작되면 맨 끝단의 1인 사업자에게만 혐의가 집중되는 '위험 외주화' 도구로 CSO가 기능한다는 지적이다.

이에 따라 불법 판촉 적발 시 해당 품목 판촉 수수료 전액을 환수하거나 수수료의 3~5배에 달하는 징벌적 과징금을 물려야 한다는 주장이 대안으로 제기됐다. 현행 약사법상 불법 리베이트를 제공한 CSO는 1차 적발 시 업무정지 1개월 처분에 그쳐, 3개월 판매정지와 약가 인하 처분을 받는 제약사보다 제재 수위가 가볍다는 점을 겨냥한 조치다.

다만 징벌적 과징금의 실효성은 미지수다. 지출보고서를 0건으로 꾸미고 복수의 위장 법인으로 음성 거래를 주고받는 폐쇄적 시장에서 실제 판촉 수수료 액수와 범죄 사실을 당국이 입증하기는 쉽지 않기 때문이다.

1인 페이퍼 컴퍼니는 거액의 과징금이 부과되더라도 법인을 폐업하고 다른 가족 명의로 새 회사를 차리면 그만이다. 부과 처분만 있고 실제 추징은 이뤄지지 않는 조세 체납의 악순환이 제약 영업에서도 재현될 우려가 크다.

해외 주요국과의 규제 격차도 뚜렷하다. 일본은 300시간 이상의 교육과 통일 시험을 통과한 공인 자격자에게만 사실상 현장 판촉을 맡긴다. 미국은 반리베이트법에 따라 처방량이나 매출액에 비례한 수수료 지급 계약의 면책을 불허하고 실제 업무 활동 기반 보수를 강제한다.

영국은 의약산업협회 자율규약으로 고정 기본급을 의무화하고 판매 비례 수당 비중을 제한한다. 반면 국내 제도는 누구나 신고만 하면 사업을 시작할 수 있는 문턱을 방치한 채 불법이 터진 뒤에야 벌금을 무겁게 물리는 사후약방문식 접근을 벗어나지 못하고 있다.

연구진은 민법상 복임권 법리를 빌려 재위탁 시 제약사의 사전 서면 동의를 받도록 하거나, CSO 인력의 일정 비율 이상을 약사나 경력자 등 전문 인력으로 채우는 자격 요건 강화도 함께 제시했다. 다만 이는 제약업계 반발과 시장 위축 우려로 법제화 문턱을 넘지 못하고 있다.

수수료 상한제 도입 역시 품목별 원가 차이와 시장 가격 왜곡 우려 등을 이유로 중장기 과제로 미뤄진 상태다. 고율 수수료로 처방 물량 확대를 독촉하는 제약사와 이를 현금 리베이트로 세탁하는 영세 CSO의 공생 구조가 온존하는 한, 징벌적 과징금 조항 신설만으로는 2만곳에 달하는 CSO 난립과 유통 질서 왜곡을 걷어내기 어려울 것으로 전망된다.